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【城投转型】敢问路在何方?

(来源:网站编辑 2017-08-08 09:35)
文章正文

  导读

  一系列规范地方政府融资的文件,逐步确立了“地方债+项目收益债券”+PPP的地方政府融资模式,意味着城投公司传统的融资平台定位彻底终结。近期土地储备专项债、收费公路专项债的试行加强了这种趋势的预期,城投平台在剥离融资功能后,到了转型的关键路口。 

  城投转型的安排和难点

  关于城投平台转型的安排,目前尚没有一个全国层面、详细的指导意见,只在一些文件中有简单的提到,比如225号文中提出要推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。财政部官员在43号文发布后的答记者问上曾结合项目融资给出初步的指引:

  (1)对商业地产开发等经营项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债; 

  (2)对有一定收益的公益项目,积极推广PPP模式,债务由项目公司举借与偿还,政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴,政府不再承担偿债责任; 

  (3)对无收益的公益项目,以及难以吸引社会资本的有一定收益的公益项目,应发地方政府债,由政府进行债权融资,融资平台清算退出。

  地方省市层面,今年以来江西、广东、四川、重庆等多个省份已经对城投转型给出了指引,其中四川和重庆给出的安排最为详细。从内容上看,也是采取分类处理的原则:

  空壳城投平台(仅有融资功能)将予以清理,兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离融资功能后转为公益类国有企业,而有市场竞争力的商业化平台则转型为一般企业。在此基础上,重庆市还提出要限制公益类企业家数,要求每个区县(自治县)确定的公益性项目建设单位最多不超过3家。 

  城投转型路径猜想

  目前已经有不少城投类公司走出了转型的路径,他山之石可以攻玉,成功转型的案例可以为更多谋求变革的城投平台提供经验和启发。我们通过对案例的归纳,对城投公司转型的路径有了几点猜想。具体来看:

  猜想一:空壳城投平台将被清理

  城投政府融资职能被禁后,仅有融资功能的空壳平台已经失去存在的意义,如果不转型为实体运营的企业,将会面临被清理的命运。

  对空壳城投的清理早在43号文之间就开始了,2010年国发19号文件规定对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府在明确还债责任、落实还款措施后,对公司做出妥善处理。到2013年全国政府性债务审计时,披露的7170家融资平台中仍有533家此类空壳平台存在继续融资行为。随着地方债务规范的推进,这类空壳城投将逐渐被清理。

  猜想二:资源整合重组为公益类国企

  城投公司仍可作为城建主力军。多年来作为投融资主体的城投公司在基础设施建设和公共产品服务方面积累了不少经验,而且与政府关系长期以来较为紧密,转型后仍是城建主力军的较佳选择。因此,对于不少城投而言,以基建为主业转型为公益类国企是更可能实现的路径。

  整合地区城投资源,成立规模相对较大的集团企业。对于城投资源比较分散的地区,很可能会通过合并重组的模式改制成规模相对大的公益类国有企业。在合并资源的选择上,可以将拥有相似业务的城投公司的合并,发挥规模化经营优势,就像重庆水务(601158,诊股)集团与重庆水利投资公司的合并;或者像亳州建安控股那样将该地区多个板块的城投平台划入一个平台,组建业务多元化集团。转型后原有企业的债务一般会由新公司承继,业务上进行市场化运营,一般通过BOT、PPP模式、政府购买等途径合法承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。 

  猜想三:多元化发展实现业务转型

  还有不少城投公司在重组改制过程中,为增强造血能力,会在原有主业的基础上进行多元化拓展。转型后的公司除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外,也发力打造其他业务板块,多元化经营增强造血能力。

  猜想四:转型为市场化的经营性国企 

  对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司,可剥离其政府融资功能,在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般企业。

  重庆市城投体系经历了“由一分八,由八变五”的演变过程。2006年以前重庆城投体系由八家集团企业组成。受地方融资规范、国企改革、地方债务压力等影响,在市政府主导下,“八大投”向“五大投”格局转型,在此过程中,出现了两家成功由城投公司转为经营性国企的案例,有借鉴意义。 

  一是重庆市交通旅游投资集团有限公司,前身为重庆高等级公路建设投资有限公司,由于重庆7000多公里的二级公路不再收费,2006年9月公司合并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅游资源,转型为专注旅游产业投资开发的市属投融资集团。

  二是重庆市能源投资集团,2006年,原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气(600917,诊股)集团整合组建成重庆市能源投资集团,借所电力市场化改革的机会,转型为经营性国企,专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。 

  猜想五:有条件的企业可考虑金控平台

  对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说,通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作,是城投未来转型的方向之一。城投公司可以通过金融控股布局,促进城投公司融资方式多元化,降低融资成本和信息不确定性。目前已经有不少城投公司布局金融板块:

  大型城投公司主要采取参股控股的方式布局金融行业,比如重庆渝富集团在发展过程中,除了进行产业投资外,也布局了金融产业,渝富集团官网显示,目前其主要参控股金融企业包括重庆银行、重庆农商行、兴农担保、西南证券(600369,诊股)、安诚保险、汽车金融、三峡担保、进出口担保、银海租赁、农交所、药交所、股份转让中心、惠民金融、香港公司等。 

  中小城投布局金融板块的时候,多会选择参股一些中小型金融公司,比如汇丰投资有限公司,它是江西省萍乡市经济开发区唯一的城投平台,主要负责开发区的土地一级开发和基建工程代建,为了搭建更通畅的融资渠道,汇丰投资参股了南昌银行(现在的江西银行),成为其第四大股东并合作成立了江西金融租赁有限公司。

  猜想六:城投混改的难度较大 

  有条件的城投公司还可以进行混改,引入战略投资。目前进行或尝试进行混改的城投公司凤毛麟角,上海城投引入战略投资是仅有的几个成功案例之一。

  2014年年初上海城投旗下的上市公司上海城投控股(600649,诊股)获得国内PE巨头弘毅投资近18亿元投资,从上海城投接手了城投控股10%股权,通过此次引入外部投资者,国有股权在城投控股的比例由56%降至46%。 

  融资平台转型中的城投债投资

  城镇化中后期更可能去做转型。城投公司与地区城镇化发展阶段密切相关,城镇化建设中后期城建压力减轻,政府对城投依赖性变小,更可能去推动转型。 

  地方财政实力仍旧重要。尽管债务上不再兜底,但政府仍可以通过业务往来、政府补贴、设立或参股担保公司对城投进行有限担保为城投偿债提供支持。地方财政实力决定了政府对城投公司的支持力度。 

  区县级与省市级城投资质分化加剧。地方债发行主体为省级地方政府,市县级政府融资需委托省级政府代为发债,无论是对资金额度还是融资节奏的掌控都变差了。值得注意的是有些低级别(eg.区县级)的城投会挂靠在高行政级别部门,投资时要透过现象看本质,确定城投背后的实际财政支持力度。 

  甄别企业资质,关注公益性成分。城投债投资告别信仰时代,个体资质逐渐分化。总体而言,公益性项目为主的城投会得到政府更多的信用支持,安全边际较强;那些在地区有垄断地位、或是规模最大的城投公司往往是重点打造平台,转型过程中会得到政府更多偏向,比如划入资产、进行注资。 

  转型循序渐进,存在过渡期。城投平台是央地财事权不匹配的产物,这种失衡没有改变之前,政府很难与城投脱离。目前地方稳增长压力不大,有利于城投转型,但“限额制地方债+PPP”体系较难满足地方投融资需要,如果未来在财权分配上有更多调整,比如允许地方征收房产税,将是城投转型有力的助推剂。 

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